PPP意见稿出炉 征询各方意见确保完善

    市场期盼已久的PPP条例征求意见稿终于出炉。7月21日，国务院法制办公室公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（下称征求意见稿），在8月22日前向社会公开征求意见。中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为，此次征求意见稿有助于从更高法律级次给各方以稳定的预期，保障各方面合法、合理权益，并有效分担和防控风险。

    

    

    近年来 ，PPP模式加速推进，基础性制度框架已基本建立，但由于缺乏专门立法，PPP如何适用现行法律、相关管理制度措施政出多门、社会资本担忧政策稳定性等问题。作为“全面深化改革急需的项目”，PPP条例被列入国务院2017年立法工作计划。

    

    征求意见稿首先对可采用PPP模式的基础设施和公共服务项目范围进行了明确：政府负有提供责任；需求长期稳定；适宜由社会资本方承担。同时规定，国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。

    

    “这实际上明确了给予部门灵活管理的空间。比如有关部门可以制定适合开展PPP的目录，有利于防止PPP的滥化和泛化。”发改委和财政部PPP双库专家、上海弘鲲商务咨询公司董事长叶继涛表示。

    

    征求意见稿还对一些内容进行了明确。比如，合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。

    

    在叶继涛看来，征求意见稿中出现了很多“不得”的表述，实际上是针对近年来PPP出现的一些问题的有效应对，强调了PPP项目的规范操作。

    

    征求意见稿提出，有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。

    

    “没有要求进行物有所值论证，这是一个很好的简化。”叶继涛表示，因为PPP是否真的物有所值，不是算出来的。真正的物有所值是需要靠加强监管、履约和建立绩效考核、服务标准等来实现的。新一轮PPP项目还在建设期，过去的特许经营项目多数还没有移交（没有走完全生命周期），根本无法评估PPP（特许经营）整体上、全生命周期内是否物有所值。

    

    征求意见稿还对现行一些政策作了调整。比如，政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示等。

    

    大岳咨询总经理金永祥表示，强调竞争，包括招标和竞争性谈判，那么未来单一来源采购可能就会成为很少采用的方式。同时，规定实施机构可以是政府和单位，这可能意味着现行国企不能做实施机构的情况会发生变化。

    

    值得注意的是，因为条例还是在征求意见阶段，专家认为，有些内容需要进一步完善。比如，征求意见稿提出，政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。那么，政府违约、败诉等失信信息是否也应该纳入全国统一的信用信息共享交换平台并没有明确；另外，PPP项目可以提前终止合作项目协议的三种情形，强调的是社会资本违约。如果政府严重违约，如何赔偿，是否可以提前终止，则没有说明。

    

    二、PPP征求意见稿具体内容

    

    征求意见稿分为七章，共50条，对PPP的适用范围、项目发起、实施、监督管理、争议解决以及违反条例需承担的法律责任都做出规定。

    

    征求意见稿规定，政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担的基础设施和公共服务项目，可以采用PPP模式。国务院有关部门制定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。

    

    对财政部和发改委在PPP管理上的交叉重复，征求意见稿提出，国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

    

    目前财政部负责管理公共服务领域的PPP，国家发改委负责管理传统基础设施领域的PPP，这一分工有望延续。

    

    社会普遍关注的PPP模式下投资、税收、财政、土地等问题，征求意见稿明确，国家制定和完善与PPP模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP模式。

    

    有市场人士认为，这意味着后续还将有更多关于PPP的政策法规出台，以鼓励和支持PPP的发展。

    

    为避免地方政府借PPP变相举债，征求意见稿规定，合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。

    

    征求意见稿同时规定，在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。

    

    PPP发展中被诟病的一大问题是社会资本中央企和国企占比较大，民间资本的比例不高。征求意见稿规定，任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目，并设置了问责条款：政府及其有关部门排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与PPP的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。

    

    为增强社会资本方的信心，征求意见稿提出，政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。

    

    此外，征求意见稿还对政府部门和社会资本方的争议解决、法律责任作出明确。中国投资咨询公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁表示，征求意见稿强调PPP项目涉及的相关法律责任，针对政府明确提出“责令改正”及“依法给予处分”，针对社会资本明确提出“罚款、没收违法所得”及“依法追究刑事责任”，体现了政府对大力、规范推进PPP模式的决心。