浅谈PPP模式的优势和劣势

    PPP模式中政府与企业并不是简单的分享利润，还需要控制企业可能的高额利润，因为任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。PPP模式在发达国家的应用已经非常普遍，目前这股风潮也刮到了中国。

    PPP就是public、private、partnership，广义就是公私合作，其实这个模式的背景主要是源于这几个方面：

    第一个是传统的融资问题，因为公私合作首先是来自于私人的资本或者民营资本和政府之间的合作。

    以往政府给人的感觉就是比较有钱，不差钱的，所以往往政府有自己比较传统的或者说比较占优势的这样一个融资平台，就是每个地方都有这样一个融资平台，来服务于当地政府的公共事物的产品和服务的建设。但是这几年中国地方政府的债务大概是达到了十几万亿人民币这样的一个水平。所以说，目前地方政府传统的融资是出现一些问题的，说实在的地方政府现在也变成差钱了。所以说，融资平台的债务成为一个比较突出的问题。

    第二个如果政府来建公共事业这样一个产品或者服务来说，它公共供给的效率往往是比较低的，因为我们知道广义来说市场经济，这样才能带来高效率的投入和产出。

    第三个以往公共事业这样一个行业，私人资本确实是比较难的，以往都是政府来兜底，所以传统的融资带来一些问题。中国政府主要是财政部或者说是中央政府就出台一系列关于PPP模式这样一个指导文件，应该说还没有法律，目前只是各部委出一个指导文件，来阐述在政府这个公共事业的行业里面，引入民营资本或者社会资本来进行这种PPP模式。

    现在我们看来，PPP模式融资和传统的融资来对比，它有它比较显著的优势。第一是政府会给参与PPP模式的企业或者说社会资本给予特许经营这样一个权利，在特许经营这一个期限之间，允许他来做一个特许经营来收回他的投资。第二政府往往会购买服务，这也是一种投资的补助，这样通过这几种方式来吸引民间资本参与这种公益性的项目，这样的好处就是来解决地方政府它一个差钱、第二个是债务问题。第三点是企业参与这样的建设，社会公共事业也会提高建设的效率和提高建设的质量。第四点政府同时在里面会起到一个监管的作用。这就是PPP的好处。

    我们再看看它与BT和BOT传统的区别。因为BT我们知道它是建设或者移交，这样一个模式会出现政府在项目里面一个缺位的问题，所以往往出现一个“豆腐渣工程”。BOT方式应该来说在中国也是有不少项目采用这种方式的，但是这种方式往往出现一个什么呢？这个项目的造价，这样一个问题是比较难估量的，所以会出现预测不准。所以我们综合来看，可能PPP模式它更强调公私合营它是一个全过程，从开始到区中一直到后面全过程的合作，这种机制应该来说更有约束、也更有激励。PPP模式的应用，应该来说在中国也会有一些应用。

    我们再来看一下PPP的行业条件和优点。从行业来说，它主要是在一个新的项目融资模式下来促进政府的管理水平，提高政府从项目的前期到中期这样一个全过程的参与，同时来解决资本和转移风险。同时在融资的模式下，政府和参与企业的权利与利益是共享的。所以它的条件就是一定是要有政府部门的强有力支持，没有政府部门的强有力支持，这个PPP模式其实是很难实行下去的。第二是健全法律法规，这一块可能到时候请我们专门的律师事务所的律师给一个详细的阐释。第三可能还需要一些专业的机构和人才的支持。从优点来说，它其实就是来提高政府的全过程参与，同时减轻政府的财政负担，政府和民间部门可以取长补短，共同地发挥各自的优势来提高公共事业建设的质量和效果。

    说到PPP模式的融资结构，这一块中兴通讯在实践中也是参照这样一个模式。这里面就是一个项目机构，中间这一块是项目机构，这一块往往就是政府会委派一个国资委的一个企业和有兴趣参与这样一个公共事业的民营资本来共同组建这种合资公司，我们叫合资公司，这样一个项目机构来全程负担整个项目的融资、建设、运营和管理。所以应该来说，这个项目机构就是一个典型的政府和私人资本合作促成的机构。

    在这里我举一个例子，中兴通讯在银川就是用PPP模式建设了这样一个项目，这个项目虽然是智慧城市，但是里面含了智能交通这样一个模块，这个模式就是典型地按照PPP模式来融资的。银川市政府下面的国资委有一个企业，和中兴通讯合资成立智慧银川研究院，在这里面就相当于项目机构来对整个银川的智慧城市项目建设负责任。所以整个的合资公司就承担了项目的融资、承担了项目的建设、同时也承担了项目的运营。所以，这是一个典型的PPP模式建设政府具有公益性质的项目。

    还有中国最近一个比较典型的案例，我把它拿出来跟大家分享一下，这主要是北京地铁的4号线。它的典型在于说，第一个金额比较大，100多亿。第二个是中国大陆第一个社会投资者参与的地铁项目，是两地在北京地铁领域投资建的最大的合作项目。这个里面我们可以看出来，它采用的就是PPP模式。当然在这里北京市政府对这个项目是给予了制度上的支撑，比如说如果这条线每年的客流量达不到预定的要求，政府就会给予补贴。如果说是低于80%的客流量预测，政府会把那个不足的地方给予财政补贴。所以，这也是一个典型的PPP模式的案例。

    我们来看看中国的PPP这几年发展的经验，中国的PPP模式跟国外比相对是比较晚的，大概是从上世纪90年代开始的。还是一些基础设施建设，比如像交通、能源、水利和卫生这样一个基础设施或者公共事业领域采用PPP模式。相比较于这种发达国家来说，中国的PPP项目或者公私合作项目的比例相对还是比较低的。这里面涉及到以下几个因素。

    第一是面临这样的一个挑战，所谓的挑战就是私人资本参与PPP项目，一定会考虑它的投入和产出，也就是考虑它的盈利。那么说盈利的前景或者说盈利的保证，法律框架不是很完善，可能这一块是比较难以吸引社会资本或者民营资本来进入这样一个具有公共事业的行业。所以这是一个挑战，这一块可能更需要完善的法律和相应的监管。同时对于这种合作区间的定价，甚至于这种环境的改变所带来的调价，要予以相应的支撑来吸引社会资本的参与。第二其实PPP模式在中国来说，我觉得是一个比较重要的改革手段，为什么这样讲呢？因为往往来说，地方政府在里面就是一个人在管理这个项目，这样就带来了政府在投入公共事业项目的效率以及管理，可能某些方面会不及社会资本更具有效率。所以如果采用这种PPP方式，会带来政府管理的改革，同时也会建立现代财政制度，这样不至于说把项目的融资压力或者说债务在政府每年的财政中间带来比较大的问题。第三是法律和政策，因为PPP说到底还是属于政府产业的范畴，所以相应的法律法规还需要财政部或者相应的政府部门来给予比较规范的制定和公布。如果PPP这种方式有问题，社会资本或者民营资本会有相应的法律去处理，或者说能够来保护这种PPP模式的执行。

    最后强调一点，目前更适合PPP模式的除了基础设施，像建电厂或者污水处理厂大的基础设施，因为它有运营的需求，同时它有这种因素，它也是有收益的比如像电厂可以卖电。这比较符合PPP特质和要求的。另外一个就是智慧城市，之所以这么说，是因为中国发展到现在，智慧城市信息化需求已经是拉动地方经济的重要手段。智慧城市的建设其实也是和民生相关的，比如说它比较必备的模块智能交通，每个智慧城市建设过程当中智能交通是必备的模块，我还没听说哪个城市建设智慧城市没有智能交通，另外是医疗教育，还是和民生相关的。所以说，这样的一个项目比较符合像财政部发文公共事业或者公共服务的行业，引入这种社会资本。我感觉智慧城市的行业建设，应该说中国大力推崇这个PPP模式，应该得靠前一点。